QUAN NIỆM VỀ PHÂN CÔNG QUYỀN LỰC
VÀ CHỨC NĂNG TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
GS.TS. NGUYỄN DUY GIA
Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia
VÀ CHỨC NĂNG TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
GS.TS. NGUYỄN DUY GIA
Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia
I. Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt - quyền lực chính trị của một quốc gia, gắn bó chặt chẽ với ý chí của đảng cầm quyền và nguyện vọng, lợi ích của toàn xã hội, của quốc gia, dân tộc. Trong chính cương xây dựng đất nước ta, quyền lực chính trị là thống nhất, không phân chia. Hay nói cách khác, giai cấp cầm quyền không phân chia quyền lực. Nó có thể thoả hiệp, tính toán tới nhu cầu, ý muốn của các tầng lớp, giai cấp khác trong những hoàn cảnh lịch sử cụ thể, ở nước ta, về cơ bản là thống nhất. Nhưng mọi sự đáp ứng ấy bao giờ cũng trên cơ sở ý chí, định hướng lâu dài của chính bản thân nó.
1- Đặt vấn đề phân công quyền lực không nhằm trả lời câu hỏi quyền lực thuộc về ai, mà hướng tới việc tổ chức quyền lực thống nhất ấy như thế nào để đạt được mục đích chính trị của giai cấp cầm quyền, của quyền lực nhà nước, dưới sự lãnh đạo của Đảng.
2- Lịch sử phân công quyền lực xã hội, nhất là quyền lực nhà nước là quá trình phức tạp. Nhưng tựu trung, quyền lực được tổ chức theo hai phương hướng cơ bản: độc quyền và dân chủ. Cách tổ chức quyền lực độc quyền làm cho quyền lực đó tập trung vào trong tay một người hoặc một nhóm người, một tổ chức nhất định. Còn cách tổ chức quyền lực dân chủ là có sự phân công quyền lực, hay nói cách khác là phân công lao động trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước.
Trong chế độ dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân lập các quyền. Các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp phân tách, đối trọng, kiềm chế, khống chế và ngăn cản lẫn nhau. Sự phân lập đó luôn nhằm đạt tới thực hiện ý chí của giai cấp tư sản cầm quyền và bằng mọi cách xếp đặt để quyền lực chính trị không thể phân chia.
Trong chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta, quyền lực nhà nước được phân công trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất. Mô hình về sự phân công ngày được phát triển từ mô hình Công xã Pari đến Nhà nước Xô Viết, từ mô hình Xô Viết ở Liên Xô đến các nước làm cách mạng dân chủ nhân dân tiến lên xã hội chủ nghĩa. Ở nước ta, bắt đầu từ Tuyên ngôn độc lập của Chủ tịch Hồ Chí Minh ngày 2.9.1945. Lý thuyết về sự phân công quyền lực đó được Các Mác, V.I. Lênin khẳng định trong các tác phẩm lý luận và trong thực tiễn tổ chức Nhà nước xã hội chủ nghĩa của nước ta.
3- Ở nước ta, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc thống nhất, không phân chia nhưng có sự phân công rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Quan điẻm về phân công quyền lực nhà nước được ghi nhận trong các văn kiện chính trị của Đảng, trong Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước. Quá trình hình thành và phát triển, việc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta nhất quán theo quan điểm trên.
a- Hiến pháp năm 1946, thiết chế mô hình tổ chức quyền lực theo quan điểm phân công rõ ràng các quyền trong quyền lực nhà nước thống nhất. Nghị viện nhân dân – cơ quan cao nhất của đất nước, duy nhất có quyền lập pháp. Chính phủ, đứng đầu là Chủ tịch nước và nội các, điều hành cùng với hệ thống chính quyền địa phương thực hiện quyền hành pháp. Toà án được tổ chức theo cấp xét xử - khâu trọng yếu của quyền tư pháp.
b- Hiến pháp năm 1959 và năm 1980, kế thừa và hoàn thiện cơ cheế của Hiến pháp năm 1956 trong điều kiện mới của cách mạng nước ta. Ví trí của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) được nâng cao; hệ thống hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ được tăng cường; các cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân), thực hiện chức năng xét xử và kiểm sát, được hoàn thiện để bảo đảm tốt hơn chức năng bảo vệ pháp luật.
c- Hiến pháp năm 1992 củng cố quan điểm về phân công quyền lực nhà nước trong điều kiện đổi mới. Chức năng lập pháp của Quốc hội được nhấn mạnh. Khả năng hành pháp của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước được khẳng định rõ rệt và đẩy mạnh. Quyền xét xử, công tố và kiểm sát chung của các cơ quan Toà án, Kiểm sát và các cơ quan hỗ trợ tư pháp được hoàn thiện một bước quan trọng.
II. Nội dung của quan điểm phân công rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong cơ chế quyền lực nhà nước thống nhất cần được phân tích một cách sâu sắc và quán triệt vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
1- Quyền lập pháp được tập trung cao vào cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Nội dung của hoạt động lập pháp là ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản pháp luật, bao gồm văn bản pháp luật (lập pháp) và văn bản dưới luật (lập quy). Do vậy, Quốc hội nắm toàn quyền ra các văn bản luật (Hiến pháp, đạo luật, bộ luật). Đây là hoạt động chủ yếu, quan trọng nhất của hoạt động làm luật. Nhưng pháp luật không chỉ có các quy phạm pháp luật, mà còn là những quy phạm pháp quy. Vì thế, phải phân định rõ hoạt động lập pháp và uỷ quyền lập pháp dưới dạng lập quy.
2- Hoạt động uỷ quyền lập pháp (lập quy), theo quy định hiện hành do Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ cùng hệ thống hành chính nhà nước thực hiện. Phân định không có nghĩa là phủ định quyền lập quy mà là quy định phạm vi, mức độ và thẩm quyền lập quy cho các cơ quan nhà nước như thế nào là hợp lý nhất. Từ đó đòi hỏi phải phân biệt giữa luật với pháp lệnh, luật và pháp lệnh với nghị định, giữa các văn bản pháp quy trong hệ thống hành chính nhà nước. Đồng thời, phải xác định quyền lập quy trong hệ thống hành chính nhà nước, quyền lập quy dừng lại ở cấp nào và quyền hạn của từng cơ quan có thểm quyền lập quy đến đâu.
3- Quyền hành pháp là quyền chấp hành pháp luật và điều hành xã hội theo pháp luật nhằm tổ chức đời sống xã hội và Nhà nước phù hợp với chính sách và nguyện vọng của nhân dân.
Theo pháp luật hiện hành, quyền hành pháp ở nước ta được tập trung chủ yếu vào hệ thống hành chính nhà nước. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ta có những đặc điểm cơ bản sau:
- Các cơ quan hành chính nhà nước đều do cơ quan quyền lực nhà nước - Quốc hội và Hội đồng nhân dân hoặc các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên lập ra. Điều này là yếu tố quan trọng để bảo đảm tính thống nhất của quyền lực.
- Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (lập quy) và các văn bản cá biệt cụ thể (điều hành trực tiếp); có quyền kiểm tra việc thực hiện văn bản và quyền xử lý khi có vi phạm luật, cưỡng chế khi có sự lẩn tránh hoặc cố tình không thực hiện quyết định hành chính, kiến nghị các biện pháp tư pháp khác.
- Các cơ quan hành chính tạo thành một hệ thống thống nhất, tập trung, thứ bậc.
Như vậy, hệ thống hành chính nhà nước khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành có quyền xử lý vi phạm pháp luật, xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính làm phương hại tới lợi ích hợp pháp của họ.
Nếu đứng từ góc độ trình tự hoạt động thì chức năng trên có tính chất của hoạt động tài p hán, nhưng là “tài phán” theo thủ tục hành chính.
4- Quyền tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt động xét xử, công tố và các hoạt động bổ trợ tư pháp như điều tra, công chứng, luật sư… Các chức năng trên được thực hiện bởi Toà án, Kiểm sát và các cơ quan khác của Nhà nước theo trật tự tố tụng tư pháp. Như thế, khâu trọng tâm của quyền tư pháp là xét xử của Toà án, mọi hoạt động tư pháp khác, kể cả công tố của Viện kiểm sát đều nhằm đạt được việc xét xử công minh, đúng pháp luật để bảo vệ quyền chủ thể, lợi ích hợp pháp và trật tự pháp luật trong xã hội.
Sự phân công rành mạch các quyền chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền. Để làm được điều đó, cần thống nhất quan niệm phân công, phân cấp quyền lực là: mỗi cơ quan nhà nước, mỗi đơn vị hành chính nhà nước được pháp luật quy dịnh các quyền riêng (quyền mà chỉ có cơ quan đó được thực hiện), các quyền được làm nhưng phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cấp có thẩm quyền (quyền bị cấm đoán). Chính nguyên tắc này bảo đảm cho quyền lực tập trung, thống nhất, đan xem, phối hợp, hợp tác trong thực hiện quyền lực nhà nước.
5- Nguyên tắc phân công, phân cấp thẩm quyền trên bảo đảm mỗi cơ quan nhà nước có một địa vị pháp lý nhất định trong thực hiện các quyền, không một cơ quan nhà nước nào có thể thực hiện trọn vẹn một trong ba quyền của quyền lực nhà nước. Quốc hội duy nhất lập hiến, lập pháp và là cơ quan giám sát tối cao, có nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, toàn quyền thông qua các Hiến p háp, luật và sửa đổi chúng. Thông qua luật là khâu quyết định.
Tuy nhiên, hoạt động lập pháp còn được thực hiện bởi quyền tham gia lập pháp: quyền sáng kiến về luật và quyền trình dự án luật. Quyền tham gia lập pháp chứa đựng nhiều công đoạn có tính kỹ thuật lập pháp, nhưng cũng có nhiều công việc có tính quyền lực, được quy định trong thẩm quyền của các cơ quan hữu quan.
Tương tự như vậy, quyền hành pháp và quyền tư pháp được các cơ quan nhà nước nhất định thực hiện chủ yếu; đồng thời, pháp luật cũng quy định một số quyền hạn cụ thể cho một số cơ quan nhà nước hực thi quyền hành pháp và tư pháp. Ví dụ: quyền phê chuẩn ngân sách và quyết toán ngân sách của Quốc hội có nội dung thuộc quyền hành pháp; quyền phê chuẩn án tử hình của Chủ tịch nước; quyền xử phạt hành chính tại phiên toà được trao cho Thẩm phán chủ toạ phiên toà…
III. Tài phán tư pháp là hoạt động xét xử, phán quyết về tội phạm, vi phạm pháp luật và tranh chấp trong đời sống dân sự theo trật tự tố tụng thuộc quyền tư pháp.
1- Tài phán hành chính là nhân danh Nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước ra các quyết định có tính chất cưỡng bức buộc các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật và tranh chấp quyền và nghĩa vụ chủ thể tuân theo ý chí Nhà nước để bảo vệ pháp luật và trật tự xã hội. Vì vậy, suy cho cùng, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực thi quyền tư pháp đều có đích cuối cùng là bảo đảm hoạt động tài phán đúng đắn, có hiệu lực, hiệu quả.
2- Hoạt động tài phán ở nước ta hiện nay được các Toà án nhân dân thực hiện. Toà án thẩm quyền ra các bản án hình sự, bản án giải quyết các tranh chấp dân sự và tranh chấp hợp đồng kinh tế, tuyên bố pháp sản doanh nghiệp. Từ góc độ đối tượng xét xử, có thể dễ dàng nhận thấy đó là tài phán của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các cá nhân công dân hoặc tổ chức công dân. Nói gọn lại, đó là tài phán nhà nước dối với dân.
3- Thực tiễn còn cho thấy, không chỉ dân, mà cả các cơ quan nhà nước, viên chức nhà nước, nhất là viên chức lãnh đạo, cũng vi phạm pháp luật, tranh chấp trong thực hiện thẩm quyền. Thông thường, các cơ quan nhà nước có các vi phạm pháp luật sau:
- Ra các quyết định trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (hành vi vi luật).
- Ra các quyết định không thuộc thẩm quyền hoặc thực hiện hành vi ngoài khuôn khổ trao cho trong một quyết định (hành vi vi quyền).
- Ra các quyết định hoặc thực hiện hành vi không có lý do hoặc lý do không xác đáng (hành vi không căn cứ vào văn bản nhà nước, không phù hợp, sai trái).
Các quyết định và hành vi kê trên có thể có các hướng tác động tiêu cực sau:
- Làm sai lệch quyền lực, hạn chế hiệu lực, hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước.
- Làm phương hại tới tự do, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân công dân hoặc tổ chức của nhân dân.
Pháp luật Nhà nước ta có quy định về xử lý các hiện tượng kể trên bằng các hình thức:
- Khi thực hiện giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, các cơ quan nhà nước có thể sử dụng quyền hạn đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định trái với pháp luật và sai trái.
- Công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, viên chức nhà nước.
Các hình thức xử lý trên được thực hiện bằng quan hệ quyền lực phục tùng theo thủ tục hành chính.
4- Kinh nghiệm của nhiều nước cũng như thực tiễn thực hiện quyền lực của Nhà nước ta đòi hỏi phải đổi mới phương thức xử lý bằng hoạt động lập pháp, lập quy và tài phán hành chính theo thủ tục tố tụng tư pháp. Hay nói cách khác, cần có tài phán nhà nước đối với các quyết định hoặc hành vi của cơ quan, viên chức nhà nước trái Hiến pháp, pháp luật và gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Thực chất, tài phán nhà nước đối với các cơ quan, viên chức nhà nước trong thực hiện thẩm quyền là đưa các cơ quan, viên chức trở thành một bên trong quan hệ tố tụng trước Toà án. Trong đó, tài phán hành chính là hoạt động xét xử theo thủ tục tố tụng tư pháp đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính, gây thiệt hại trực tiếp tới dự do, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Thực chất, tài phán nhà nước đối với các cơ quan, viên chức nhà nước trong thực hiện thẩm quyền là đưa các cơ quan, viên chức trở thành một bên trong quan hệ tố tụng trước Toà án. Trong đó, tài phán hành chính là hoạt động xét xử theo thủ tục tố tụng tư pháp đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính, gây thiệt hại tới tự do, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
5- Tài phán hành chính cần được phân biệt với tài phán tư pháp, bởi các đặc trưng khác biệt, đó là tài phán nhà nước đối với cơ quan, viên chức hành chính nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp; là tài phán tư pháp nhưng không thể áp dụng biện pháp thi hành án bằng quyền lực nhà nước đối với quyền lực nhà nước, kể cả đối với các trường hợp viên chức, cơ quan hành chính, mặc dù không có cấu thành “lỗi” hành chính, nhưng gây thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của công dân, buộc phải bồi thường cho công dân. Mặc dù, bồi thường hành chính có những nét tương tự như bồi thường dân sự, nhưng là đền bù từ phía cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nhà nước trong thực thi công vụ.
6- Vì những lý do trên, tài phán hành chính (tài phán nhà nước đối với hành chính) cần được tổ chức thành những cơ quan độc lập với tài phán tư pháp (tài phán nhà nước đối với dân); cơ quan hành pháp có trách nhiệm trong việc thi hành các quyết định của cơ quan tài phán hành chính về việc buộc cơ quan, viên chức nhà nước bồi thường công dân và phải chịu trách nhiệm liên đới về bồi thường vật chất cho công dân khi các cơ quan, viên chức nhà nước không có “lỗi” hành chính mà vẫn gây thiệt hại với quyền lợi hợp pháp của công dân.
Tóm lại, từ quan niệm phân công quyền lực thì tài phán hành chính là hoạt động cần phân biệt với quản lý hành chính nhà nước (hay gọi là hành chính quản lý) và với tài phán tư pháp, được tổ chức phù hợp với nhu cầu, điều kiện thực tiễn của xã hội nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâm hại của cơ quan, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ, thực hiện hoạt động phán quyết theo trật tự tố tụng tư pháp, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của Thẩm phán trong xét xử. Nó có nghĩa vụ bảo vệ công dân và bảo đảm cho nền hành chính thực thi công vụ trong khuôn khổ pháp luật nhằm hoàn thiện Nhà nước dân chủ, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn.
1- Đặt vấn đề phân công quyền lực không nhằm trả lời câu hỏi quyền lực thuộc về ai, mà hướng tới việc tổ chức quyền lực thống nhất ấy như thế nào để đạt được mục đích chính trị của giai cấp cầm quyền, của quyền lực nhà nước, dưới sự lãnh đạo của Đảng.
2- Lịch sử phân công quyền lực xã hội, nhất là quyền lực nhà nước là quá trình phức tạp. Nhưng tựu trung, quyền lực được tổ chức theo hai phương hướng cơ bản: độc quyền và dân chủ. Cách tổ chức quyền lực độc quyền làm cho quyền lực đó tập trung vào trong tay một người hoặc một nhóm người, một tổ chức nhất định. Còn cách tổ chức quyền lực dân chủ là có sự phân công quyền lực, hay nói cách khác là phân công lao động trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước.
Trong chế độ dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân lập các quyền. Các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp phân tách, đối trọng, kiềm chế, khống chế và ngăn cản lẫn nhau. Sự phân lập đó luôn nhằm đạt tới thực hiện ý chí của giai cấp tư sản cầm quyền và bằng mọi cách xếp đặt để quyền lực chính trị không thể phân chia.
Trong chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta, quyền lực nhà nước được phân công trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất. Mô hình về sự phân công ngày được phát triển từ mô hình Công xã Pari đến Nhà nước Xô Viết, từ mô hình Xô Viết ở Liên Xô đến các nước làm cách mạng dân chủ nhân dân tiến lên xã hội chủ nghĩa. Ở nước ta, bắt đầu từ Tuyên ngôn độc lập của Chủ tịch Hồ Chí Minh ngày 2.9.1945. Lý thuyết về sự phân công quyền lực đó được Các Mác, V.I. Lênin khẳng định trong các tác phẩm lý luận và trong thực tiễn tổ chức Nhà nước xã hội chủ nghĩa của nước ta.
3- Ở nước ta, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc thống nhất, không phân chia nhưng có sự phân công rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Quan điẻm về phân công quyền lực nhà nước được ghi nhận trong các văn kiện chính trị của Đảng, trong Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước. Quá trình hình thành và phát triển, việc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta nhất quán theo quan điểm trên.
a- Hiến pháp năm 1946, thiết chế mô hình tổ chức quyền lực theo quan điểm phân công rõ ràng các quyền trong quyền lực nhà nước thống nhất. Nghị viện nhân dân – cơ quan cao nhất của đất nước, duy nhất có quyền lập pháp. Chính phủ, đứng đầu là Chủ tịch nước và nội các, điều hành cùng với hệ thống chính quyền địa phương thực hiện quyền hành pháp. Toà án được tổ chức theo cấp xét xử - khâu trọng yếu của quyền tư pháp.
b- Hiến pháp năm 1959 và năm 1980, kế thừa và hoàn thiện cơ cheế của Hiến pháp năm 1956 trong điều kiện mới của cách mạng nước ta. Ví trí của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) được nâng cao; hệ thống hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ được tăng cường; các cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân), thực hiện chức năng xét xử và kiểm sát, được hoàn thiện để bảo đảm tốt hơn chức năng bảo vệ pháp luật.
c- Hiến pháp năm 1992 củng cố quan điểm về phân công quyền lực nhà nước trong điều kiện đổi mới. Chức năng lập pháp của Quốc hội được nhấn mạnh. Khả năng hành pháp của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước được khẳng định rõ rệt và đẩy mạnh. Quyền xét xử, công tố và kiểm sát chung của các cơ quan Toà án, Kiểm sát và các cơ quan hỗ trợ tư pháp được hoàn thiện một bước quan trọng.
II. Nội dung của quan điểm phân công rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong cơ chế quyền lực nhà nước thống nhất cần được phân tích một cách sâu sắc và quán triệt vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
1- Quyền lập pháp được tập trung cao vào cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Nội dung của hoạt động lập pháp là ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản pháp luật, bao gồm văn bản pháp luật (lập pháp) và văn bản dưới luật (lập quy). Do vậy, Quốc hội nắm toàn quyền ra các văn bản luật (Hiến pháp, đạo luật, bộ luật). Đây là hoạt động chủ yếu, quan trọng nhất của hoạt động làm luật. Nhưng pháp luật không chỉ có các quy phạm pháp luật, mà còn là những quy phạm pháp quy. Vì thế, phải phân định rõ hoạt động lập pháp và uỷ quyền lập pháp dưới dạng lập quy.
2- Hoạt động uỷ quyền lập pháp (lập quy), theo quy định hiện hành do Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ cùng hệ thống hành chính nhà nước thực hiện. Phân định không có nghĩa là phủ định quyền lập quy mà là quy định phạm vi, mức độ và thẩm quyền lập quy cho các cơ quan nhà nước như thế nào là hợp lý nhất. Từ đó đòi hỏi phải phân biệt giữa luật với pháp lệnh, luật và pháp lệnh với nghị định, giữa các văn bản pháp quy trong hệ thống hành chính nhà nước. Đồng thời, phải xác định quyền lập quy trong hệ thống hành chính nhà nước, quyền lập quy dừng lại ở cấp nào và quyền hạn của từng cơ quan có thểm quyền lập quy đến đâu.
3- Quyền hành pháp là quyền chấp hành pháp luật và điều hành xã hội theo pháp luật nhằm tổ chức đời sống xã hội và Nhà nước phù hợp với chính sách và nguyện vọng của nhân dân.
Theo pháp luật hiện hành, quyền hành pháp ở nước ta được tập trung chủ yếu vào hệ thống hành chính nhà nước. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ta có những đặc điểm cơ bản sau:
- Các cơ quan hành chính nhà nước đều do cơ quan quyền lực nhà nước - Quốc hội và Hội đồng nhân dân hoặc các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên lập ra. Điều này là yếu tố quan trọng để bảo đảm tính thống nhất của quyền lực.
- Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (lập quy) và các văn bản cá biệt cụ thể (điều hành trực tiếp); có quyền kiểm tra việc thực hiện văn bản và quyền xử lý khi có vi phạm luật, cưỡng chế khi có sự lẩn tránh hoặc cố tình không thực hiện quyết định hành chính, kiến nghị các biện pháp tư pháp khác.
- Các cơ quan hành chính tạo thành một hệ thống thống nhất, tập trung, thứ bậc.
Như vậy, hệ thống hành chính nhà nước khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành có quyền xử lý vi phạm pháp luật, xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính làm phương hại tới lợi ích hợp pháp của họ.
Nếu đứng từ góc độ trình tự hoạt động thì chức năng trên có tính chất của hoạt động tài p hán, nhưng là “tài phán” theo thủ tục hành chính.
4- Quyền tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt động xét xử, công tố và các hoạt động bổ trợ tư pháp như điều tra, công chứng, luật sư… Các chức năng trên được thực hiện bởi Toà án, Kiểm sát và các cơ quan khác của Nhà nước theo trật tự tố tụng tư pháp. Như thế, khâu trọng tâm của quyền tư pháp là xét xử của Toà án, mọi hoạt động tư pháp khác, kể cả công tố của Viện kiểm sát đều nhằm đạt được việc xét xử công minh, đúng pháp luật để bảo vệ quyền chủ thể, lợi ích hợp pháp và trật tự pháp luật trong xã hội.
Sự phân công rành mạch các quyền chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền. Để làm được điều đó, cần thống nhất quan niệm phân công, phân cấp quyền lực là: mỗi cơ quan nhà nước, mỗi đơn vị hành chính nhà nước được pháp luật quy dịnh các quyền riêng (quyền mà chỉ có cơ quan đó được thực hiện), các quyền được làm nhưng phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cấp có thẩm quyền (quyền bị cấm đoán). Chính nguyên tắc này bảo đảm cho quyền lực tập trung, thống nhất, đan xem, phối hợp, hợp tác trong thực hiện quyền lực nhà nước.
5- Nguyên tắc phân công, phân cấp thẩm quyền trên bảo đảm mỗi cơ quan nhà nước có một địa vị pháp lý nhất định trong thực hiện các quyền, không một cơ quan nhà nước nào có thể thực hiện trọn vẹn một trong ba quyền của quyền lực nhà nước. Quốc hội duy nhất lập hiến, lập pháp và là cơ quan giám sát tối cao, có nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, toàn quyền thông qua các Hiến p háp, luật và sửa đổi chúng. Thông qua luật là khâu quyết định.
Tuy nhiên, hoạt động lập pháp còn được thực hiện bởi quyền tham gia lập pháp: quyền sáng kiến về luật và quyền trình dự án luật. Quyền tham gia lập pháp chứa đựng nhiều công đoạn có tính kỹ thuật lập pháp, nhưng cũng có nhiều công việc có tính quyền lực, được quy định trong thẩm quyền của các cơ quan hữu quan.
Tương tự như vậy, quyền hành pháp và quyền tư pháp được các cơ quan nhà nước nhất định thực hiện chủ yếu; đồng thời, pháp luật cũng quy định một số quyền hạn cụ thể cho một số cơ quan nhà nước hực thi quyền hành pháp và tư pháp. Ví dụ: quyền phê chuẩn ngân sách và quyết toán ngân sách của Quốc hội có nội dung thuộc quyền hành pháp; quyền phê chuẩn án tử hình của Chủ tịch nước; quyền xử phạt hành chính tại phiên toà được trao cho Thẩm phán chủ toạ phiên toà…
III. Tài phán tư pháp là hoạt động xét xử, phán quyết về tội phạm, vi phạm pháp luật và tranh chấp trong đời sống dân sự theo trật tự tố tụng thuộc quyền tư pháp.
1- Tài phán hành chính là nhân danh Nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước ra các quyết định có tính chất cưỡng bức buộc các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật và tranh chấp quyền và nghĩa vụ chủ thể tuân theo ý chí Nhà nước để bảo vệ pháp luật và trật tự xã hội. Vì vậy, suy cho cùng, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực thi quyền tư pháp đều có đích cuối cùng là bảo đảm hoạt động tài phán đúng đắn, có hiệu lực, hiệu quả.
2- Hoạt động tài phán ở nước ta hiện nay được các Toà án nhân dân thực hiện. Toà án thẩm quyền ra các bản án hình sự, bản án giải quyết các tranh chấp dân sự và tranh chấp hợp đồng kinh tế, tuyên bố pháp sản doanh nghiệp. Từ góc độ đối tượng xét xử, có thể dễ dàng nhận thấy đó là tài phán của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các cá nhân công dân hoặc tổ chức công dân. Nói gọn lại, đó là tài phán nhà nước dối với dân.
3- Thực tiễn còn cho thấy, không chỉ dân, mà cả các cơ quan nhà nước, viên chức nhà nước, nhất là viên chức lãnh đạo, cũng vi phạm pháp luật, tranh chấp trong thực hiện thẩm quyền. Thông thường, các cơ quan nhà nước có các vi phạm pháp luật sau:
- Ra các quyết định trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (hành vi vi luật).
- Ra các quyết định không thuộc thẩm quyền hoặc thực hiện hành vi ngoài khuôn khổ trao cho trong một quyết định (hành vi vi quyền).
- Ra các quyết định hoặc thực hiện hành vi không có lý do hoặc lý do không xác đáng (hành vi không căn cứ vào văn bản nhà nước, không phù hợp, sai trái).
Các quyết định và hành vi kê trên có thể có các hướng tác động tiêu cực sau:
- Làm sai lệch quyền lực, hạn chế hiệu lực, hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước.
- Làm phương hại tới tự do, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân công dân hoặc tổ chức của nhân dân.
Pháp luật Nhà nước ta có quy định về xử lý các hiện tượng kể trên bằng các hình thức:
- Khi thực hiện giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, các cơ quan nhà nước có thể sử dụng quyền hạn đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định trái với pháp luật và sai trái.
- Công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, viên chức nhà nước.
Các hình thức xử lý trên được thực hiện bằng quan hệ quyền lực phục tùng theo thủ tục hành chính.
4- Kinh nghiệm của nhiều nước cũng như thực tiễn thực hiện quyền lực của Nhà nước ta đòi hỏi phải đổi mới phương thức xử lý bằng hoạt động lập pháp, lập quy và tài phán hành chính theo thủ tục tố tụng tư pháp. Hay nói cách khác, cần có tài phán nhà nước đối với các quyết định hoặc hành vi của cơ quan, viên chức nhà nước trái Hiến pháp, pháp luật và gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Thực chất, tài phán nhà nước đối với các cơ quan, viên chức nhà nước trong thực hiện thẩm quyền là đưa các cơ quan, viên chức trở thành một bên trong quan hệ tố tụng trước Toà án. Trong đó, tài phán hành chính là hoạt động xét xử theo thủ tục tố tụng tư pháp đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính, gây thiệt hại trực tiếp tới dự do, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Thực chất, tài phán nhà nước đối với các cơ quan, viên chức nhà nước trong thực hiện thẩm quyền là đưa các cơ quan, viên chức trở thành một bên trong quan hệ tố tụng trước Toà án. Trong đó, tài phán hành chính là hoạt động xét xử theo thủ tục tố tụng tư pháp đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính, gây thiệt hại tới tự do, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
5- Tài phán hành chính cần được phân biệt với tài phán tư pháp, bởi các đặc trưng khác biệt, đó là tài phán nhà nước đối với cơ quan, viên chức hành chính nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp; là tài phán tư pháp nhưng không thể áp dụng biện pháp thi hành án bằng quyền lực nhà nước đối với quyền lực nhà nước, kể cả đối với các trường hợp viên chức, cơ quan hành chính, mặc dù không có cấu thành “lỗi” hành chính, nhưng gây thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của công dân, buộc phải bồi thường cho công dân. Mặc dù, bồi thường hành chính có những nét tương tự như bồi thường dân sự, nhưng là đền bù từ phía cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nhà nước trong thực thi công vụ.
6- Vì những lý do trên, tài phán hành chính (tài phán nhà nước đối với hành chính) cần được tổ chức thành những cơ quan độc lập với tài phán tư pháp (tài phán nhà nước đối với dân); cơ quan hành pháp có trách nhiệm trong việc thi hành các quyết định của cơ quan tài phán hành chính về việc buộc cơ quan, viên chức nhà nước bồi thường công dân và phải chịu trách nhiệm liên đới về bồi thường vật chất cho công dân khi các cơ quan, viên chức nhà nước không có “lỗi” hành chính mà vẫn gây thiệt hại với quyền lợi hợp pháp của công dân.
Tóm lại, từ quan niệm phân công quyền lực thì tài phán hành chính là hoạt động cần phân biệt với quản lý hành chính nhà nước (hay gọi là hành chính quản lý) và với tài phán tư pháp, được tổ chức phù hợp với nhu cầu, điều kiện thực tiễn của xã hội nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân trước sự xâm hại của cơ quan, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ, thực hiện hoạt động phán quyết theo trật tự tố tụng tư pháp, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của Thẩm phán trong xét xử. Nó có nghĩa vụ bảo vệ công dân và bảo đảm cho nền hành chính thực thi công vụ trong khuôn khổ pháp luật nhằm hoàn thiện Nhà nước dân chủ, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn.
.jpg){kind=small}